Diagnóstico territorial y análisis comparativo
de los planes de gobierno 2027-2030/2031 del Callao desde la planificación, la
cultura, el patrimonio, el turismo, el ambiente, los riesgos y la educación.
Lic. Juan Manuel Dávila Herrera
Licenciado en Turismo y Máster en Gestión del
Patrimonio Cultural y Natural
(ORCID:
0000-0002-6435-3433)
Investigación y Revisión Técnica para Publicación Web — Septiembre 2026
Resumen
La proximidad de las
Elecciones Regionales y Municipales de 2026 plantea la necesidad de analizar
los planes de gobierno de las organizaciones políticas no únicamente a partir
del volumen de obras o promesas electorales que contienen, sino desde su
relación con las características territoriales y los instrumentos de planificación
vigentes en la Provincia Constitucional del Callao. El presente artículo
desarrolla un análisis documental comparativo de seis planes de gobierno
correspondientes a las candidaturas regionales y municipales del Partido
Popular Cristiano (PPC), Renovación Popular y Fuerza Popular, contrastándolos
con el Plan de Desarrollo Metropolitano del Callao al 2040 (PDM Callao 2040).
(Véase Figura 2).
Se incorpora como
antecedente conceptual el trabajo del arquitecto Bryan Castillo Dávila del Observatorio "Soñadores Urbanos": El mapa del Perú
que debemos ver en épocas electorales, que plantea la utilidad de los
cartogramas para comprender el peso poblacional y electoral de los territorios
más allá de su superficie geográfica. Esta perspectiva resulta especialmente
relevante para el Callao, cuya reducida extensión territorial contrasta con su
elevada población y densidad.
Los resultados muestran
que los seis planes revisados presentan propuestas relacionadas con
planificación territorial, educación, cultura, patrimonio, turismo, ambiente,
gestión del riesgo, infraestructura y desarrollo urbano. Sin embargo, la
revisión documental no identifica una articulación explícita y sistemática con
el PDM Callao 2040. El análisis ampliado evidencia que riesgo de desastres,
humedales y ecosistemas, así como educación e infraestructura educativa, son
dimensiones relevantes para evaluar la consistencia territorial de las
propuestas.
Se plantea, finalmente, que la
evaluación ciudadana de las propuestas electorales debe considerar no solamente
qué obras se prometen, sino también qué territorio se está imaginando, qué
diagnóstico lo sustenta y cómo las propuestas se articulan con la planificación
existente.
Palabras
clave: Callao, planificación territorial, elecciones,
PDM Callao 2040, patrimonio cultural, turismo, gobernanza territorial,
cartografía electoral.
1. Introducción
Las elecciones
regionales y municipales constituyen uno de los momentos en los que las
sociedades tienen la posibilidad de contrastar distintas propuestas sobre el
futuro de sus territorios. En el caso del Callao, este proceso adquiere una
complejidad particular debido a la coexistencia de funciones portuarias,
aeroportuarias, residenciales, industriales, ambientales, turísticas y
patrimoniales dentro de un territorio reducido y altamente urbanizado.
Las Elecciones
Regionales y Municipales 2026 se realizarán el 4 de octubre de 2026 y
comprenderán, entre otros cargos, la elección del gobernador, vicegobernador y
consejeros regionales del Callao, así como de alcaldes y regidores provinciales
y distritales.
En este contexto, una
pregunta adquiere especial relevancia: ¿qué territorio están imaginando quienes
aspiran a gobernar el Callao?
La pregunta no es
menor. Un plan de gobierno puede contener numerosas propuestas de
infraestructura, seguridad, educación, turismo, cultura o ambiente; sin
embargo, la existencia de propuestas sectoriales no garantiza por sí misma una
lectura integrada del territorio.
Esta problemática puede
relacionarse con el planteamiento desarrollado por Bryan Castillo Dávila en su
artículo El mapa del Perú que debemos ver en épocas electorales. El autor
advierte que los mapas electorales tradicionales, construidos a partir de la
superficie geográfica de las regiones, pueden resultar limitados para
comprender determinadas dinámicas sociales y electorales. Como alternativa,
presenta cartogramas cuya representación territorial se basa en la población.
En su análisis, el Callao constituye un caso especialmente significativo: pese
a ser la región de menor extensión territorial del país, presenta una elevada
población y la mayor densidad poblacional. (Municipalidad Provincial del
Callao, 2025a).
Esta observación
permite introducir una premisa metodológica para el análisis del Callao: el
territorio electoral no puede ser comprendido exclusivamente mediante su
representación física. Debe ser analizado también a partir de la población que
lo ocupa, las relaciones urbanas que establece, sus infraestructuras
estratégicas, sus espacios públicos, sus ecosistemas y sus valores históricos y
culturales.
La necesidad de esta
lectura territorial resulta particularmente evidente desde la aprobación del
Plan de Desarrollo Metropolitano del Callao al 2040 (PDM Callao 2040) mediante
la Ordenanza Municipal N.º 018-2025/MPC, publicada el 26 de junio de 2025. El
PDM fue aprobado como instrumento de planificación y gestión y comprende, entre
otros componentes, diagnóstico, propuesta, reglamento, programas de inversión,
indicadores y cartografía, incluida una Red de Patrimonio Cultural Inmueble y
Arqueológico.
Por ello, la presente
investigación plantea una cuestión central: ¿En qué medida los planes de
gobierno regional y municipal presentados para las elecciones de 2026
explicitan su articulación con el territorio y con el PDM Callao 2040?
La investigación no
pretende establecer qué organización política presenta el mejor plan. Su
propósito es identificar qué diagnósticos, prioridades, instrumentos y
propuestas aparecen en cada documento y qué relación explícita mantienen con la
planificación territorial vigente.
2. Marco conceptual: del mapa
electoral al territorio vivido
2.1. El mapa como
representación política y territorial
El artículo de Castillo
Dávila introduce una consideración metodológica importante: la superficie
geográfica de una región no necesariamente representa su peso demográfico o
electoral.
Su propuesta de
utilizar cartogramas permite observar una dimensión diferente del territorio
peruano. Mientras un mapa convencional asigna mayor superficie visual a
regiones extensas como Loreto o Madre de Dios, un cartograma basado en
población modifica esa representación y permite visualizar de otra manera la
concentración demográfica. El Callao aparece entonces como un caso
particularmente relevante: su reducido tamaño geográfico contrasta con su peso
poblacional y su densidad.
La importancia de esta
aproximación no se limita al campo electoral. También permite cuestionar una
concepción del territorio basada exclusivamente en superficie, infraestructura
o límites administrativos.
En términos de
planificación, el territorio es simultáneamente espacio físico, espacio
habitado, espacio económico, espacio ambiental, espacio histórico, espacio
cultural, espacio político y espacio de relaciones sociales.
Por ello, analizar un
plan de gobierno implica preguntarse qué dimensiones del territorio reconoce y
cuáles quedan fuera de su diagnóstico. (Municipalidad Provincial del Callao,
2025b).
2.2. El Callao como territorio complejo (Municipalidad Provincial del Callao, 2025c).
El PDM Callao 2040
parte precisamente de la necesidad de comprender el Callao como un sistema
urbano metropolitano integrado. Durante el proceso de consulta pública, la
Municipalidad Provincial señaló que el instrumento busca orientar la gestión
territorial y el desarrollo urbano considerando la continuidad física, social y
económica de las áreas metropolitanas del Callao. Asimismo, identificó como
componentes relevantes la movilidad, la organización del suelo urbano, la
recuperación del frente costero, la vivienda y la protección de ecosistemas
vulnerables.
La formulación del PDM
incluyó además un proceso participativo. La Municipalidad informó
posteriormente que se recibieron 1.130 contribuciones durante la consulta
pública y que estas fueron sistematizadas mediante matrices de respuesta. Los
temas con mayor número de consultas fueron movilidad, propuesta general y
patrimonio, espacios abiertos, equipamiento y transformación de barrios.
Por tanto, cualquier
evaluación contemporánea de propuestas de gobierno para el Callao debería
considerar la existencia de este instrumento y preguntarse cómo cada propuesta
se articula con él.
3. Metodología
La investigación adopta
un enfoque cualitativo, descriptivo y comparativo, basado en análisis
documental.
La unidad de análisis
está constituida por seis planes de gobierno presentados para las Elecciones
Regionales y Municipales 2026: Plan de Gobierno Regional del Partido Popular
Cristiano, período 2027-2030; Plan de Gobierno Municipal Provincial del Partido
Popular Cristiano, período 2027-2030; Plan de Gobierno Regional de Renovación
Popular, período 2027-2030; Plan de Gobierno Municipal Provincial de Renovación
Popular, período 2027-2030; Plan de Gobierno Regional de Fuerza Popular,
período 2027-2031; y Plan de Gobierno Municipal Provincial de Fuerza Popular,
período 2027-2030. (Municipalidad Provincial del Callao, 2025a).
La revisión se
concentró en seis dimensiones: planificación y ordenamiento territorial;
cultura y patrimonio; turismo; ambiente y litoral; educación e infraestructura
social; y gestión del riesgo de desastres y resiliencia territorial.
Como instrumento de
contraste se utilizó el PDM Callao 2040, aprobado mediante Ordenanza Municipal
N.º 018-2025/MPC.
Adicionalmente, se
incorporó como antecedente conceptual el artículo de Castillo Dávila (2026),
debido a su planteamiento sobre la representación territorial y poblacional del
Perú durante los procesos electorales.
El análisis no busca
medir electoralmente la preferencia ciudadana ni establecer una clasificación
de las organizaciones políticas. Se limita a identificar presencias, ausencias
y niveles de explicitación documental.
4. Resultados
Matriz
comparativa de propuestas de gobierno
Con el propósito de hacer visible la comparación documental sin convertirla en una clasificación de candidaturas, se construyó la siguiente matriz a partir de los seis planes de gobierno revisados. Las categorías sintetizan las propuestas expresamente consignadas en los documentos y permiten observar coincidencias, énfasis y diferencias de formulación. La matriz no establece un orden de preferencia entre organizaciones políticas.
La lectura comparativa muestra una convergencia general en torno a la recuperación urbana, el aprovechamiento turístico del patrimonio, la mejora de los espacios públicos y la atención de problemas sociales y ambientales. Sin embargo, los documentos no construyen una única concepción del patrimonio. En el PPC regional se observa una formulación explícita de política cultural, conservación y metas patrimoniales; Renovación Popular articula patrimonio con turismo histórico-religioso, identidad y seguridad; y Fuerza Popular regional integra cultura, gastronomía, litoral y ambiente dentro de una visión territorial más amplia. En la escala municipal, las propuestas oscilan entre la restauración y conservación de inmuebles, la revitalización del Centro Histórico, la promoción turística y la recuperación física del espacio público.
La matriz también precisa una
de las conclusiones centrales de la investigación: la existencia de propuestas
coincidentes con materias abordadas por el PDM Callao 2040 no equivale a una
articulación explícita con dicho instrumento. Por ello, la comparación debe
avanzar desde la identificación de propuestas hacia la trazabilidad entre
diagnóstico territorial, instrumento de planificación, competencia
institucional, financiamiento, indicador y resultado esperado.
4.1. Los planes de gobierno y la ausencia de una referencia explícita al PDM
Uno de los resultados
más relevantes de la revisión documental es que los seis planes analizados
contienen propuestas relacionadas con dimensiones contempladas en el PDM Callao
2040, pero no desarrollan de manera explícita y sistemática una articulación
con este instrumento.
Esta constatación debe
interpretarse con cautela.
No significa que los
planes sean incompatibles con el PDM.
Significa que el
vínculo entre las propuestas electorales y el instrumento de planificación
territorial no aparece suficientemente explicitado en los documentos revisados.
(Municipalidad Provincial del Callao, 2025a).
Esta diferencia es
metodológicamente importante.
Figura
2. PDM Callao 2040 y planes de gobierno: coincidencia temática y trazabilidad
documental.
Fuente: Elaboración propia a
partir de los seis planes de gobierno y del PDM Callao 2040.
El PDM Callao 2040 no
constituye solamente una referencia general. La Ordenanza N.º 018-2025/MPC lo
define como instrumento de planificación y gestión y encarga a la Gerencia de
Desarrollo Urbano y a la Subgerencia de Planeamiento Urbano y Catastro impulsar
y monitorear su implementación.
Por ello, una pregunta
legítima para las organizaciones políticas sería: ¿Cómo se relacionan sus
propuestas de gobierno con el modelo territorial establecido en el PDM Callao
2040?
4.2.
Gestión del riesgo de desastres: una dimensión que debe incorporarse al
análisis territorial
La revisión ampliada de los planes muestra que
la gestión del riesgo de desastres no puede quedar subsumida dentro de
seguridad ciudadana o infraestructura. En el Callao, el riesgo territorial está
relacionado con la exposición sísmica y alto riesgo de tsunami, las condiciones
del suelo, la ocupación urbana, la infraestructura estratégica y las rutas de
evacuación. El propio Manual para la Elaboración de Planes de Desarrollo
Metropolitano incorpora la reducción de la vulnerabilidad ante desastres y la
protección frente a condiciones de riesgo y contingencias físico-ambientales
como componentes del enfoque de planificación metropolitana.
En los documentos revisados se observan
tratamientos diferenciados. El Plan Regional del PPC dedica un eje específico a
seguridad ciudadana y gestión del riesgo de desastres, donde desarrolla
diagnóstico de peligros, vulnerabilidad física y estructural, exposición a
tsunami y brechas institucionales de la GRD. El documento plantea fortalecer la
gestión prospectiva, correctiva y reactiva, el sistema de alerta temprana, el
Centro de Operaciones de Emergencia Regional y la capacidad de respuesta. (PPC,
2026a).
El Plan Municipal del PPC también incorpora una
política explícita de resiliencia. Su Programa Callao Resiliente contempla
gestión prospectiva, correctiva y reactiva, sistemas de alerta ante sismos,
tsunamis e inundaciones, simulacros, escuelas seguras, brigadas comunitarias,
rutas de evacuación e infraestructura resiliente. (PPC, 2026b).
En Renovación Popular, el componente de riesgo
aparece menos desarrollado en la estructura temática revisada y se relaciona
principalmente con la seguridad, la infraestructura y la capacidad de
respuesta. Esto constituye una diferencia documental relevante: no basta con
mencionar emergencias o infraestructura segura; para la planificación
territorial resulta pertinente identificar peligros, población expuesta,
medidas de reducción del riesgo, responsabilidades institucionales,
financiamiento e indicadores de seguimiento.
Esta dimensión modifica una de las preguntas
centrales del artículo. La cuestión no es solamente qué infraestructura propone
cada organización, sino cómo incorpora el riesgo en la localización, diseño,
priorización y sostenibilidad de las inversiones. En un territorio costero y
densamente ocupado como el Callao, la ausencia o insuficiencia de esa
trazabilidad debe ser examinada de manera específica.
4.3.
Medio ambiente, humedales y litoral: del recurso paisajístico al componente
estructural del territorio
El ambiente tampoco debe aparecer como una
dimensión secundaria del desarrollo urbano. El diagnóstico del PDM identifica
al sistema de espacios abiertos e infraestructura ecológica como parte de la
estructura territorial, y registra, entre otros indicadores seleccionados, 4,36
m²/hab. de área verde pública y un déficit de 6,25 m²/hab. de espacios para
esparcimiento y recreación pública en el año base. La lectura ambiental debe,
por tanto, relacionarse con el uso del suelo, los espacios públicos, la
resiliencia y la calidad de vida.
Los Humedales de Ventanilla adquieren especial
importancia en esta discusión. El diagnóstico del PDM identifica los humedales
como ecosistemas particularmente vulnerables frente a determinados eventos y
registra a los Humedales de Ventanilla dentro de las unidades ecológicas
evaluadas en el panorama de vulnerabilidad ambiental. Esto permite que el
análisis electoral no trate el humedal únicamente como atractivo turístico,
sino también como componente ambiental y territorial. (Municipalidad Provincial
del Callao, 2025c).
Los planes presentan respuestas diferentes. El
PPC regional plantea una política regional de protección, recuperación y
aprovechamiento sostenible de áreas naturales y menciona expresamente los
Humedales de Ventanilla, las Lomas de Ventanilla, la Poza de la Arenilla y otros
ecosistemas, junto con mecanismos de vigilancia y monitoreo. (PPC, 2026a).
El PPC municipal desarrolla un eje de Medio
Ambiente y Resiliencia Climática que incluye protección de ecosistemas costeros
y humedales, gestión de residuos, áreas verdes, adaptación climática, educación
ambiental y sistemas de monitoreo. Entre sus metas figura fortalecer la
protección de los Humedales de Ventanilla. (PPC, 2026b).
Fuerza Popular, en su plan municipal, incorpora
la conservación de ecosistemas marinos y costeros, la recuperación de playas y
humedales del Callao Norte y un sistema de monitoreo y vigilancia de la calidad
ambiental con participación ciudadana. (Fuerza Popular, 2026b).
La comparación revela así que el ambiente sí
está presente en varios documentos; lo que falta analizar con mayor profundidad
es la relación entre esas propuestas y el modelo territorial del PDM. La
pregunta pertinente es si la protección de humedales, litoral, áreas verdes y
ecosistemas se traduce en delimitación, regulación de usos, inversión,
monitoreo y coordinación interinstitucional, o si permanece principalmente como
declaración sectorial.
4.4.
Educación: infraestructura, capacidades y relación con el territorio
La educación constituye otra dimensión que
requiere mayor desarrollo en el análisis. No se trata únicamente de construir o
rehabilitar colegios. En un enfoque territorial, la educación involucra
localización y calidad de la infraestructura, acceso, conectividad, formación
docente, educación técnica, relación con el empleo, prevención social y
capacidad de los equipamientos para funcionar de manera segura frente a
riesgos.
El Plan Regional de Renovación Popular presenta
un eje de educación y cultura que propone fortalecer institutos tecnológicos
vinculados a las actividades portuaria, aduanera y aeroportuaria; reconstruir
colegios emblemáticos; incorporar polideportivos; ampliar conectividad y
equipamiento tecnológico; capacitar docentes y desarrollar programas de
robótica, programación e innovación escolar. Además, establece indicadores para
deserción, infraestructura, conectividad y formación complementaria.
(Renovación Popular, 2026a).
El Plan Municipal de Renovación Popular plantea
talleres formativos, espacios municipales de estudio, orientación vocacional,
mejora de infraestructura y del entorno escolar, bibliotecas y programas
deportivos. Su matriz de indicadores incorpora, entre otros, reducción de la
deserción escolar e intervención de instituciones educativas priorizadas.
(Renovación Popular, 2026b).
El Plan Municipal de Fuerza Popular plantea la
construcción de dos Escuelas de Talento, capacitación docente y equipamiento de
centros educativos. Su diagnóstico identifica brechas de capacitación,
materiales y equipamiento educativo. (Fuerza Popular, 2026b).
El PPC también incorpora la educación dentro de
sus propuestas regionales y municipales, incluyendo infraestructura educativa y
programas sociales y culturales. En consecuencia, la cuestión comparativa no es
determinar qué organización menciona educación y cuál no, sino examinar qué
problemas educativos identifica cada plan, qué competencias corresponden al
Gobierno Regional o a la Municipalidad Provincial, qué metas establece y cómo
se articula la infraestructura educativa con la estructura territorial.
La incorporación de estas tres dimensiones
fortalece el argumento central del artículo: la planificación territorial no
puede reducirse a patrimonio, turismo, movilidad y obra urbana. Riesgo,
ambiente y educación forman parte del territorio vivido y condicionan la
sostenibilidad de cualquier intervención pública.
PD.- En la siguiente publicación haremos un análisis de las propuestas de los partidos políticos frente al PDM Callao al 2040,
Referencias
Castillo Dávila, B. (2026, 22 de junio).
El mapa del Perú que debemos ver en épocas electorales. Urbanismo Callao.
https://www.linkedin.com/pulse/el-mapa-del-per%C3%BA-que-debemos-ver-en-%C3%A9pocas-bryan-castillo-davila-f3gwe/
Fuerza Popular. (2026a). Plan de Gobierno
Regional del Callao 2027-2031: El Hub del Pacífico. Documento presentado ante
el Jurado Nacional de Elecciones.
Fuerza Popular. (2026b). Plan de Gobierno
Municipal Provincial del Callao 2027-2030. Documento presentado ante el Jurado
Nacional de Elecciones.
Jurado Nacional de Elecciones. (2026).
Elecciones Regionales y Municipales 2026. https://www.jne.gob.pe/
Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento. (2020). Manual para la Elaboración de Planes de Desarrollo
Metropolitano (PDM). Dirección General de Políticas y Regulación en Vivienda y
Urbanismo.
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1481389/Manual%20para%20la%20Elaboraci%C3%B3n%20de%20Planes%20de%20Desarrollo%20Metropolitano%20-%20PDM.pdf
Municipalidad Provincial del Callao.
(2025a, 26 de junio). Ordenanza Municipal N.º 018-2025/MPC: Plan de Desarrollo
Metropolitano del Callao al 2040.
https://www.gob.pe/institucion/municallao/normas-legales/6926173-018-2025-mpc
Municipalidad Provincial del Callao.
(2025b, 20 de marzo). Callao presenta su Plan de Desarrollo Metropolitano al
2040 con inversión proyectada de S/ 2,250 millones. Plataforma del Estado
Peruano. https://www.gob.pe/institucion/municallao/noticias/1368490-callao-presenta-su-plan-de-desarrollo-metropolitano-al-2040-con-inversion-proyectada-de-s-2-250-millones
Municipalidad Provincial del Callao.
(2025c). Plan de Desarrollo Metropolitano del Callao 2040: Resumen Ejecutivo.
Documento oficial incorporado a la Ordenanza Municipal N.º 018-2025/MPC.
Municipalidad Provincial del Callao.
(2025d). Plan de Participación Ciudadana Efectiva – PDM Callao 2040.
Partido Popular Cristiano [PPC]. (2026a).
Plan de Gobierno Regional del Callao 2027-2030. Documento presentado ante el
Jurado Nacional de Elecciones.
Partido Popular Cristiano [PPC]. (2026b).
Plan de Gobierno Municipal Provincial del Callao 2027-2030. Documento
presentado ante el Jurado Nacional de Elecciones.
Renovación Popular. (2026a). Plan de
Gobierno Regional del Callao 2027-2030. Documento presentado ante el Jurado
Nacional de Elecciones.
Renovación Popular. (2026b). Plan de
Gobierno Municipal 2027-2030 de la Municipalidad Provincial del Callao.
Documento presentado ante el Jurado Nacional de Elecciones.
Nota
metodológica sobre las fuentes
El presente artículo utiliza
como base documental los seis planes de gobierno proporcionados para el
análisis, el Manual del MVCS y el PDM Callao 2040 aprobado mediante Ordenanza
Municipal N.º 018-2025/MPC. Las afirmaciones comparativas sobre las
organizaciones políticas se formulan exclusivamente a partir de sus documentos
programáticos. La ausencia de una coincidencia textual con “PDM Callao 2040” se
interpreta como un hallazgo de explicitación documental y no como prueba de
incompatibilidad jurídica o programática.
Al citar, reconoces el trabajo original, evitas problemas de plagio y permites a tus lectores acceder a las fuentes originales para obtener más información o verificar datos. Asegúrate siempre de dar crédito a los autores y de citar de forma adecuada.
Dávila Herrera, Juan Manuel. (2026, septiembre 22). ¿QUIÉN PLANIFICA EL TERRITORIO Y QUIÉN PROMETE EL ASFALTO? (PRIMERA PARTE)o. Callao Centro Histórico. https://www.callaocentrohistorico.com/2026/09/quien-planifica-el-territorio-y-quien.html
